[인터뷰] 황우여 "절대권력은 절대부패…내각제 개헌해야"

황우여 국민의힘 전 비대위원장 데일리안 인터뷰

"국가 발전·능력 발휘 초점 맞춘 헌법으로 바꿔야"

"내각제, 국민 의사 반영돼 민의~권력 괴리 줄어"

"개헌, 격동기에…국민 뜻 정하면 이재명 따를 것"

황우여 국민의힘 전 비상대책위원장이 23일 오후 서울 서초구 법무법인 황앤씨에서 데일리안과 인터뷰를 하고 있다. ⓒ데일리안 홍금표 기자

12·3 비상계엄 사태로 5년 단임 대통령제로 대표되는 '제왕적 대통령제'의 수명이 다했다는 말이 나온다. 현행 헌법은 장기 독재를 막고 민정으로 이양하자는 의도가 담긴 1987년 민주화의 결과다. 하지만 대통령에게 권한이 집중되면서, 갖은 폐해가 반복됐다. 민주화 이후 당선된 대통령 8명 중 3명은 퇴임 후 구속, 1명은 극단적 선택, 윤석열 대통령을 포함한 3명은 재임 중 국회에서 탄핵소추 당했다.

국무회의 등 각종 제도적 장치가 있음에도 대통령의 독단을 막을 수 없기에, 약 40년간 한 번도 손대지 않은 87년 체제 헌법을 뜯어고쳐야 한다는 주장이 제기된다. 실제 본보가 여론조사공정㈜에 의뢰해 윤 대통령의 계엄 선포 직후인 지난해 12월 9일 100% 무선 ARS 방식으로 개헌에 대한 생각을 묻자, 응답자 61.7%가 "개헌이 필요하다"고 답했다. 자세한 내용은 중앙선거여론조사심의위원회 홈페이지를 참조하면 된다.

정치권의 대표적인 '개헌론자' 황우여 국민의힘 전 비상대책위원장은 본보와 인터뷰에서 "헌법도 시대정신을 품어야 한다. 절대권력은 절대부패한다"라며 "87년 체제는 군사독재의 견제(가 목적이었)다. 그리고 민주화하는 것에 초점이 맞춰져 있는데 지금은 민주화가 완성이 됐다. 국가의 기능적인 원활한 것을 향해 초점이 옮겨갔으면 한다"고 말했다.

황 전 위원장은 이어 "국민은 임금을 내가 뽑겠다는 것에서 쾌감을 느끼는데, 이 쾌감에 안주할 게 아니라 우리나라가 제대로 작동하는지 시대적 요청에 귀를 기울여야 한다"면서 "K팝이나 K푸드처럼 K정치 시대를 열려면 K정치를 담을 수 있는 헌법이 필요하다. 그릇이 엉망이면 새고 넘치듯이, 크기나 견고성이 좋은 것을 하나 만들면 된다"고 덧붙였다.

그는 국민의 뜻을 제대로 국정에 반영하기 위해 개헌의 필요성을 강조하면서, 권력구조도 '독일식 의원내각제'로 바꿔야 한다고 주장했다. 독일식 의원내각제는 건설적 불신임 제도를 기반으로 한다. 내각이 불안정해지는 것을 막기 위해 차기 총리를 국회가 미리 선정해놓지 않으면 내각 불신임을 못하도록 제어장치를 만들어 놓은 것이 특징이다.

황 전 위원장은 "내각제는 권력의 유연성과 그때마다 국민의 의사가 반영이 돼서 국민의 의사와 권력과의 괴리가 많이 줄어드는 장점이 있다"며 "우리 몸에 맞는 헌법을 입어보자. 아니면 또 바꾸면 되지 않나. 기본권과 권력분립 등 세 가지 원칙은 손대지 못하게 하고 나머지는 수시로 바꿀 수 있도록 하는 것이 현대에 맞는다"라고 강조했다.

5선 의원 출신인 황 전 위원장은 국민의힘 전신인 새누리당의 대표를 역임했고, 지난해 22대 총선 참패 후엔 국민의힘 비상대책위원장을 맡아 온화하고 결단력 있는 리더십으로 당을 빠르게 안정화시켰다는 평가를 받는다. 박근혜 정부에서는 사회부총리 겸 교육부 장관을 지낸 대표적인 보수 원로 정치인이다.

황 전 위원장과의 인터뷰는 지난 23일 오후 서울 서초구 그의 사무실에서 진행됐다. 다음은 황 전 위원장 인터뷰 전문.

황우여 국민의힘 전 비상대책위원장이 23일 오후 서울 서초구 법무법인 황앤씨에서 데일리안과 인터뷰를 하고 있다. ⓒ데일리안 홍금표 기자

Q. 정치권의 혼란이 많이 가중돼 있는 상태다. 이런 때에 정치권이 어떤 역할을 해야 한다고 보는가.

"정치권의 역할은 국민을 위로하는 것이다. 국민이 힘들지 않나. 장래에 대해서 표현하기 어려운 불안감이 있고 자식들 보면 우리나라 제대로 되는 것이냐 이런 게 있는데, 그것을 누군가는 떠맡아서 걱정해주고 거기에 대해서 어떤 대안도 만들어보고 헤쳐나가고 위험이 있을 때는 나가서 싸우고 막아내는 게 정치권인데, 우리 힘든 백성을 위로하는 게 정치 본연의 임무다.

우리 국민들이 편하게 잠들 때 정치인은 깨어서 생각도 하고 방안도 만들고 그런 역할을 하는 것인데, 그런 역할을 안 하면 국민이 걱정을 스스로 하게 되니 힘들게 된다. 국민들이 오히려 정치권 걱정하고 나라 걱정에 밤잠 못 이루는 현실이라 국민 앞에 정치인들이 송구하고 이러면 안되겠다는 자성의 시간이 필요하다."

Q. 계엄·탄핵 사태를 겪으면서 중도는 없어지고, 국민이 양 극단으로 나뉘었다는 진단이 많이 나온다. 이에 대해서는 어떻게 생각하나.

"사실은 새의 양날개처럼 보수의 입장도 필요하고, 보수는 너무 안주하고 부패할 수 있으니 진보로 새로운 미래를 개척해 나가고 이럴 수가 있는데, 진보 쪽은 파괴적일 수 있는 게 불안 요소다. 안 움직이면 편안한데 움직여야 하니까, 두 요소가 다 필요하다.

양 진영이라고 대립구도로 볼 게 아니라 두 요소가 다 필요하다. 국민들에게는 둘 다 필요하다. 유럽에서도 제3의 길이니 이런 것을 많이 해봤는데 그것보다는 선명한 보수와 선명한 진보가 있고, 둘 중에서 손 들어주는 걸 중도로 보는 게 개념상 편하다.

진보는 중도를 잡기 위해서 입장을 내놓는 게 좋은 게 아니며, 보수도 보수 가치를 약화·변질해서 애매하게 이것도 좋다, 저것도 좋다 할 게 아니라 우리는 우리 역할을, 진보는 진보 역할을 하는 과정에서 정반합이 나온다. 보수가 보수를 놓치고 진보가 진보를 놓치면 선명성이 없기 때문에 사회가 역동성을 상실할까봐 걱정된다. 그러니까 나는 오히려 우리 후배들에게 '보수는 보수다워야 된다' '진보는 진보다워야 된다'(라고 말한다). 보수 가치를 지지하는 국민과 진보 가치를 지지하는 국민을 잘 대변하면 된다."

Q. '보수는 보수다워야 한다'고 말했다. 그래서인지 강성 보수층의 목소리도 많이 나오고, 최근 보수층의 결집이 더 강해지는 것 같은데 국민의힘의 지지율 상승 배경은 무엇이라고 보나.

"국민이 딱 나는 보수다, 나는 진보다 그런 분들은 사실 많지 않다. 어디가 필요하느냐에 따라서 시프트가 된다. '나는 찐보수다, 보수가 엉망진창이 돼도 난 지지한다' 그런 분은 많지 않다. 몇 가지 우리 가치관이 있는데 그게 중요하다는 분들은 있다. 그게 범보수다.

'우리나라는 갈 길이 먼데 무슨 꼰대 같은 생각을 하고 있어, 우리는 이런 걸 해야 돼'라고 생각하는 분들이 또 있다. '나는 개혁해야 된다고 본다. 보수가 이러면 되느냐' 그런 면에서 보면 진보 (진영)의 아주 핵심이다. 그러나 기본적으로는 '나는 그래도 우리 헌법가치라든지 여러 가지 기존 것이 더 중요해'라고 보는 입장이라면 범보수 쪽이다.

우리 정치하는 사람이 오해하는 게 이건 내 표다? 그런 것은 없다. 잘못하면 다 반대하는 것이고 잘하면 진보라고 해도 지지해준다. 이슈별로 대통령에 대한 구속·탄핵, 이런 부분에 대해서 사람들이 흔들리는 것이다. 민주당의 행태나 정치행보에 대해서 흔들리는 것이다. 그래서 민주주의가 강한 것인데, 그래서 여론조사가 나오면 긴장하는 것이고 안 바꿀 수가 없다."

Q. 이번 계엄과 탄핵 사태를 겪은 것과, 국민이 직접 뽑은 대통령들이 구속되는 등의 일련의 사태들이 사실 우리 현대사에 굉장한 불행 아닌가.

"그러니까 정치가 문제인데 그것이 개인의 문제냐, 제도에 무슨 문제가 있는 것 아니냐, 국민들 마음 속에서 누구를 시켜봐도 똑같다고 할 때에는 우리 인간은 불완전하니까 보완하는 제도가 필요하지 않나 생각한다."

Q. 그래서 87년 체제가 한계에 도달했다, 이제는 권력구조 개편을 하는 개헌이 필요하지 않느냐 이런 논의가 있는데 어떻게 생각하나.

"꼭 필요하다고 본다. 헌법도 시대정신을 품어야 하지 않느냐. 거기서 불변의 가치가 있다. 헌법가치다. 기본권, 권력은 분립하고 견제해야 한다는 것, 권력이라는 것은 국민의 기본권을 보호하기 위해 필요하다는 것이다.

절대적인 권력은 절대적으로 부패한다. 또 인간은 존엄성과 가치가 있기 때문에 어느 국가권력도 침범할 수 없는 국가 이전의 기본권이 있다. 그리고 마지막으로는 우리가 국가권력을 집중해서 어딘가에 부여하는 것은 이들 기본권를 보호하려는 게 사명이라는 점은 헌법에 있어서 불변사항, 고칠 수 없는 사항이다.

지금 87년 체제라는 건 군사독재의 견제다. 그리고 민주화에 초점이 맞춰져 있는데 지금은 민주화가 이제 완성이 됐다고 봐야 된다. 누구도 그건 부정할 수 없다. 그럴 때에는 국가의 기능적인 원활함 또 기능적인 조화 이런 것을 향해서 초점이 옮겨갔으면 하는 것이다. 지금 국민의 몸에 안 맞는 옷을 입고 있는 것이다.

이제는 우리 국가의 발전과 능력 발휘에 초점을 맞추는 헌법으로 바꿔야 한다. 억제하고 꽁꽁 묶어 놓는 헌법은 풀어주고, 공직자들이 일을 할 수 있도록 하는 원활성, 이런 헌법이 필요하지 않느냐. 민주화를 해야 하고 그런 게 아니라 세계의 리더로서 이미 달성한 것을 공유하고 발휘하고, 과감하게 선진국으로서의 헌법을 가져야 한다."

황우여 국민의힘 전 비상대책위원장이 23일 오후 서울 서초구 법무법인 황앤씨에서 데일리안과 인터뷰를 하고 있다. ⓒ데일리안 홍금표 기자

Q. 선진국의 권력구조 모델은 크게 보면 미국의 대통령제, 서유럽 국가들이 많이 채택하고 있는 의원내각제가 있지 않나. 우리가 나아가야 될 방향은 무엇이라고 보나.

"대통령제는 장관이 무슨 일을 하려고 하면 비서가 전화를 해서 이렇게 저렇게 전화를 한다. '내가 장관인데' 그러면 비서가 '이건 각하의 뜻'이라고 한다. 이중적 구조라 장관이 장관 일을 못한다. 결국 내각제적 요소가 작동이 안 되는 이중적 구조의 헌법으로 끝난다. 그래서 제왕적이라고 비난을 한다. 대통령제 자체가 제왕적인 것이다.

몽테스키외는 왕이 잘못할까봐 삼권분립으로 제한을 가했다. 의회에서 무슨 결정을 보면 (대통령에게는) 거부권 밖에 없다. 거부권 아니면 계엄을 해서 국정대권을 직접 발동하는 수밖에 없는데, 거기에서 부작용이 나는 것이다.

내각제의 경우에는 다수 의석을 차지한 당의 당수가 총리를 맡으니까 한 번의 선거로 국민의 의사가 한 번에 결정되고 집권이 되면 (입법권과 행정권) 두 권력을 같이 갖게 된다. 강력하다. 이것이 독재로 흐를 수가 있다. 그게 내각제의 위험요소니까 국민이 지켜보고 있다가 수상이 시원치 않으면 당수라고 하더라도 당수를 갈아버리는, 불신임을 한다. 내각제에서는 제왕적 당수가 아니라 의원들이 뽑아서 보내는 것이니까 수상을 언제든 바꿀 수가 있고, 내각도 국회 해산권이라는 무서운 것을 가지고 있기 때문에 의원들은 다음 선거가 걱정이 되니 수상을 (국민 마음에 드는 사람으로) 바꾸게 된다."

Q. 우리나라가 5년 단임 대통령제라고 하지만, 특정 시기가 끝나면 레임덕이 온다. 내각제는 어떤 한계에 봉착했을 때 불신임이나 의회 해산을 해서 또 새롭게 국민의 판단을 받고 강력하게 추진하는 등 장점이 굉장히 많다고 본다.

"국민들은 별로 원하지 않을 것이다. 국민들은 임금을 내가 뽑는 데서 아주 쾌감을 느낀다. 하지만 이제는 그 쾌감에 안주하실 때가 아니라 우리나라가 제대로 작동하는지 시대적 요청에 귀를 기울여야 한다.

내각제로 가면 의원 질이 확 올라간다. 장관이나 총리를 하려면 의원을 해야 하니까, 그 안에서 의원들이 제일 신망이 있는 사람을 수상으로 앉히니까 우수한 의원들이 모여 우수한 지도자에게 맡긴다. 안정적이고, 우리나라 정도의 선진국이 된다면 내각제 해보는 것을 두려워할 것은 없다.

예를 들면 대통령제는 대통령이 능력이 못하다, 신임이 떨어졌다고 하면 그만두려고 해도 못 그만둔다. 억지로 그만두게 하려니 탄핵을 한다. 인물이라는 게 5년 단위로 탁탁 나타나나? 훌륭하면 십몇 년도 할 수 있고 시원치 않으면 6개월만에라도 그만둘 수 있다. 국민의 의사가 반영이 돼서 국민의 의사와 권력과의 괴리가 많이 줄어든다. 헌법학계에서는 이미 다들 내각제가 더 우수하다고 본다.

이원집정부제보다는 과감하게 내각제로 가보고 독일 등에서 이론이 많이 발전해 있으니까 가장 최신의 정치 체제를 우리가 하나 만들어보면 어떻겠느냐. K팝이나 K푸드처럼 K정치 시대를 열려면 K정치를 담을 수 있는 헌법이 필요하다. 그릇이 엉망이면 (물이) 새고 넘친다. 크기나 견고성이나 좋은 것을 하나 만들면 좋지 않겠나."

Q. 어떤 사람은 내각제가 좋기는 한데, 통일된 이후에 해야 된다, 남북이 대립하고 있는 상황에서는 대통령제가 적합하다고 주장하는 사람도 있다.

"헬무트 콜이 독일 통일을 했는데 어떻게 했느냐. 서독 마르크와 동독 마르크가 1대3 가치가 있었는데 1대1 가치로 했다. 그걸 하룻밤에 결정했다. 대통령제에서는 3~5년 걸려도 될까말까였을 것이다. 하룻밤에 할 수 있는 것은 수상이라는 사람이 있어서 그렇다. 수상은 강력하기 때문에 통일이 신속하게, 어느날 산사태가 일어나듯 됐던 것이다. 통일이라는 것은 하룻밤에 나는 게 통일인데, 그렇게 통일을 하려면 내각제로 가야 한다.

우리 같은 상황에서는 지금은 통일의 통 자도 못 꺼낸다. 야당이 가만히 있겠느냐. 통일이나 안보 그런 측면에서도 훌륭한 의원들이 있고 훌륭한 수상이 있다면 내각제가 낫다. 지금 대통령제와 우리 국민성은 정말 안 맞는다. 민정이양에만 초점을 맞추다보니 선거 기간이 맞지 않고, 여소야대는 항상 되고, 대통령으로서는 일을 못한다. 모든 권한은 대통령에게 가있는데 모든 권력은 국회에 가있는 모습이다.

시기적으로는 탄핵 같이 격동기에 개헌이 되지 않으면 안된다. 우리나라가 헌법 개정을 4·19 때, 87년 민정이양 때 했다. 이번에는 그냥 넘어가버리기 쉬운데, 이번에 큰 계기가 될 것이다."

Q. 그런데 개헌을 하려면, 이재명 대표라든지 더불어민주당의 호응이 있어야 되지 않나.

"국민이 해야 된다. 국민이 국민이 뜻을 정하면, 이 대표가 국민의 뜻을 안 따르면 대통령도 못 된다, 이런 분위기가 되면 된다. 이 대표가 지금 지지도가 흔들리니까 확 달리지지 않았나. 그게 국민의 위대함이다."

Q. 선거제도 보완이 돼야할 것 같다.

"헌법 못지않게 중요한 게 선거제도다. 맞물려서 고쳐졌으면 좋겠다. 시기 문제가 중요한 것인데 탄핵 과정에서 해버리자는 것이다. 탄핵 가려면 두 달 정도 걸릴텐데 후닥닥 가자는 것이다. 대선을 하더라도 그 때의 선거 때 국민투표를 해야 하지 않나.

선거제도에 문제가 많다. 4.7%p 차이면 192석까지 올라간다. 이건 문제가 있는 것이다. 국민은 4.7%p 정도만 우월하게 줬는데 의석 수는 3분의 2가 되면 헌법도 마음대로 개정할 수 있게 된다. 그래서 중대선거구제가 필요할 때이다. (다수당과 소수당의 의석 격차가) 6대4를 안 넘기게 해야 한다. 아무리 패배하더라도 40%는 견제하는 구도가 안정적이다.

또 하나 문제가 헌법을 고치기가 너무 어렵다. 지금 독재하자고 헌법 고치는 사람이 누가 있겠느냐. 옷을 고쳐입듯이 해야 하는데 청년 때 맞춘 옷에 몸을 끼워입어야 하는 형국이다. 헌법이 경성헌법이 아니라 준연성헌법으로, 법률보다는 어려워야 하겠지만 준연성헌법으로 했으면 한다. 독일은 기본법을 매년 고친다. 우리나라는 '87년 체제가 내 옷'이라고 하고 있는데 사람들 보기에 우습다. 계속 대통령은 저 모양 된다.

비극적 대통령제를 종식 하는 게 국민들께 좋은 선물을 드리는 게 된다. 정치지도자들이 언론과 함께 손을 잡고 해내야 한다. 독재하자고 개헌하는 것 아니지 않느냐. 국민투표라는 어마어마한 무서운 게 있기 때문에 (개헌이 잘) 이뤄지지가 않는다. 대선이나 총선에 맞물려서 할 수밖에 없다. 구체적으로는 대선 때 하는 걸로 하되, 의원 임기는 보장하고 대통령이 3년만 한다든지 하면 (일단 3년만 하고 물러난 대통령도) 내각제가 된 다음에 몇 번이라도 수상을 하면 되지 않나.

그렇게 여러 가지 가능성을 열어 놓으면 개헌이 된다. 절호의 찬스다. 하늘이 내린 기회다. 우리 몸에 맞는 헌법을 입어보자. 아니면 또 바꾸면 되지 않느냐. 헌법 고치는 것을 유연하게 하면서, 기본권과 권력분립 등 세 가지 원칙은 손대지 못하게 하고, 나머지는 수시로 고칠 수 있도록 해야 한다."